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~~2014 소신과 책임있는 지방의회를 바란다 ! 공감 119
작성자 ○○○ 작성일 2014-06-10 조회수 469
~~2014 소신과 책임있는 지방의회를 바란다 !



지방자치제가 시행되자 모두들 진짜 풀뿌리 민주주의가 실현되는 줄만 알았다.

주민의 손으로 자치단체장을 뽑고, 주민의 목소리를 대변하고 집행부를 감시 견제해줄 주민 대표인 기초의원과 광역의원들에 거는 기대가 그만큼 컸다. 그러나 20여년의 지방자치제 시행 과정에서 이러한 희망은 신기루처럼 사라진듯 하다.

선출직 지방자치단체장 선출에 따른 병폐도 많았다. 오죽하면 일부 지방자치단체 부도와 자치제 반납 이야기가 나오겠는가.

선출직 단체장이 이끄는 지방자치단체만 문제가 되는게 아니다. 풀뿌리 민주주의의 꽃은 지방의회다. 지역주민을 대표하는 지방의원은 민의의 전당인 의회에서 주민의 의견을 전달하고 지방자치단체를 감시·견제해야 한다.

감시와 견제 뿐 아니라 때로는 협력관계, 즉 양수레바퀴론이 적용된다. 지역 이익을 대변해야 할 때는 과감히 집행부와 뜻을 같이하면서 현안을 함께 풀어가는 것이다.

집행부를 감시하고 견제하면서 지역발전과 이익을 도모하는 역할을 자치제 시행이후 각 지역이 다른 형태이기는 하지만 나름 해왔다. 때로는 자치단체의 현안사업에 대한 문제점을 지적하면서 큰 오류를 범할 것을 미연에 방지한 사례도 있다.

지역주민 밀착형 행정을 요구하면서 그만큼 주민들의 삶을 윤택하게 하기 위한 노력도 하고 있다.

문제는 지방의회를 중심으로 한 지방정치가 기성정치를 닮았다는 것이다.

정당소속 지방의원들은 의정활동과정에서 다분이 정략적으로 움직인다. 공천을 무기로 삼는 소속 정당과 공천권을 휘두르는 국회의원들의 입김이 작용하기 때문이다.

과연 이런 상황에서 지방의원들이 지역주민의 대변자 역할을 제대로 수행한다고 할 수 있겠는가.

그러다 보니 때로는 난상토론과 타협의 장이 돼야 할 의회에 야합과 권모술수가 난무한다.

겉으로는 열린의회를 표방하면서 지방의회 스스로 문을 닫아걸고 정략적인 야합을 하거나 옳지 못한 결론을 내는 경우가 허다하다.


그래서 정당정치의 폐해를 오랫동안 거론하고 개선의 목소리가 터져나오는 것이다.

기성정치인들이 기득권?을 놓지 않으려고 하면서 정당정치의 폐해가 개선되지 않는다 하더라도 지방의원들은 소신있는 의정활동을 해야 한다. 그것은 주민이 뽑아준 주민 대표이고 주민의 명령이기 때문이다.

그런데 현실은 그렇지 못하다. 소신없는 지방의원들이 많다. 그래서 지방의회가 ‘거수기’라는 비난을 받기도 하는 것이다. 열린의회를 표방하는 지방의회가 비공개 회의를 진행한다든지, 무기명비밀투표 방식을 채택한다. 무엇이 두려운 것인지 이해가 안 간다. 일부 지방의원들은 민감사안에 대해 비밀투표로 결정하는 것은 소신있는 결정을 위해서라고 항변한다.

민감사안을 명분으로 소신있는 의사결정을 위해 비밀투표방식을 택한 것이 주민을 위한 것인지 아니면 의원 본인의 책임을 회피하기 위한 것인지 알 수 없다. 아마 후자 쪽에 더 가깝지 않을까 싶다.

지난달 청주시의회가 청주테크노폴리스 의무변경 동의안을 본회의장에서 부결시켜 주민 반발을 야기시켰다.

상임위 결정사항을 본회의장에서 무기명 비밀투표로 부결시킨 것이다. 비겁하게 비밀투표라는 제도의 뒤에 숨어서 소신없는 선택을 한 일부 의원들이 있었다고 볼 수 밖에 없다. 그래서 의회 내부에서도 전자투표시스템 도입 논의가 됐던 것이다.

정기회기떄 본회의장에서 같은 사안을 놓고 투표로 결정하게 될지는 모르나 이번 만큼은 상임위 결정이 존중되고, 투표로 가더라도 열린의회답게 공개적으로 투표를 해야 한다. 그것이 진정한 풀뿌리 민주주의이고, 주민들이 뽑아준 진정한 민의의 대변자가 할 일이다

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2014 발전하는 지방자치와 지방교육자치의 연계 일원화 방안





1. 들어가는 말

‘91년도의 지방의회 부활과 95년 7월 민선자치단체장이 출범한 이래 18년의 세월이 흐름에 따라 그동안 지방자치를 우려하던 목소리가 점차 선진 일류국가를 지향하는 지방자치의 틀로 두텁게 형성되어 가고 있는 것은 대단히 고무적이라 할 수 있다.

그러나 지역주민 일상생활의 과반 이상이 자녀 교육과 관련되어 있는 기초 자치단체의 교육자치 부활은 아직 요원하다는 생각을 지울 수 없다. 왜냐하면 2008년 5월 30일 시행된 지방분권촉진법 제11조 2항에 의하면 ‘국가는 지방교육에 대한 지방자치단체의 권한과 책임을 강화하고 지방교육에 대한 주민 참여를 확대하는 등 교육자치 제도의 개선방안을 마련하여야 한다.’라는 의무규정을 두어 그 실천적 노력을 지향해 왔다.

동법을 승계하여 2013년 5월28일 시행된 지방분권 및 지방행정체재개편에 관한 특별법 제12조 2항에 “국가는 교육 자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다.”라는 규정이 있다. 이것이 선언적 의미로만 해석되어지지 않기를 바라는 심정이다.

다만, 지방자치의 급속한 통합에 따른 혼란을 최소화하여 “先 연계 협력, 後 통합”의 단계적 추진방향을 설정한 것은 믿음과 신뢰가 가는 실용적 접근이라 할 수 있겠다.

실제로 지금까지 지방자치를 우려하면서도 점진적으로 착근되어 온 과정을 뒤돌아보면 한 시대의 정치•행정 지도자가 미래를 점지하는 실천적 의지와 노력은 매우 주효했다.

그동안 지방자치행정과 교육자치행정을 통합해야 하는 당위성과 논의만 무성했다. 긴 세월 동안 다람쥐 쳇바퀴 돌 듯 제자리만 맴도는 모습을 바라보며 안타까운 심정을 금할 수 없었다.

지금까지 광역자치단체 즉, 시•도교육청 교육자치 중심의 접근방법은 일시에 전면적으로 개선하는데 중점을 두었다면 본 필자는 실현가능한 기초 자치단체 시•군•구 교육의 자치 자율성과 자치를 우선 강조하면서 지방자치단체와 일원화하기 위하여 점진적 통합을 추진하는 3단계 대안을 제시 해 보려고 한다.




2. 지방 교육자치의 현 주소

1) 광역시•도교육청 중심으로 자치행정권이 집권화 되어있다.


1952년 시•군 단위 교육자치제가 실시되고(시•군 교육감) 도 단위 교육은 일반 행정에서 교육을 담당해 오다가 10년 후인 1962년1월 6일 시•군 단위 교육자치제가 폐지되었다. 그 후1964년 1월 1일부터 도에 합의제 집행기관인 도 교육위원회를 설치하고(교육감) 시•군은 교육장을 두는 준 자치제 형태로 운영되어 왔다.


1991년 3월 8일부터는 지방자치법에 관한 법률에 의거 시. 도 단위 광역 지방교육자치제를 실시하게 되었다. 이는 그 당시까지 시•군 단위 기초 자치단체의 교육행정을 시•도 광역 자치단체의 기능으로 집권화 하는 계기가 되었다.

한편 2006년 개정된 ‘지방교육 자치에 관한 법률’에서는 교육위원과 교육감을 직선으로 선출하되 교육위원은 시•도의회의 교육 관련 상임위원회로 통합운영하고 교육위원회의 기능을 시•도의회가 담당하게 되었다. 따라서 시•도의회는 지방행정 집행부(시도지사)와 시•도 교육행정 집행부(교육감)의 중요의결권을 함께 가지게 되었다.


살펴보면 일반 지방행정에서는 시•군 기초 자치단체와 시•도 광역 자치단체는 주민이 직접 선출하는 완전한 자치제로 실시되고 있으나 교육행정에서는 시•도 교육감과 시•도 교육의원은 주민이 직접 선출하는 광역 교육자치가 실시되나 일선 교육현장에서 생활하는 시•군 단위 지역 교육청은 교육감이 위임하는 업무를 처리하는 시•도교육청의 하급행정기관 역할을 담당하고 있는 데 불과하다.(교육법 제34조).


이러한 한계는 1950년대 10여 년간 시•군 단위 교육 자치를 실시했던 60여 년 전의 역사적인 교훈을 되돌아보면 명백하게 알 수 있다. 지금의 시•도 교육감은 시•군 교육지원청의 교육장과 소속공무원을 임명하는 인사권, 예산권, 복무감독권, 감사 권을 모두 장악하는 막강한 교육자치행정권에 대한 권한을 가지고 있다. 시•도와 시•군•구 지방자치와 비교해 보면 현 시•군•구 교육자치의 현주소를 살펴 볼 수 있는 잣대가 될 수 있다.



2) 지방자치법제 10조에는 시•도와 시•군•구의 사무배분기준을 제시하고 있다. 그러나 교육 자치는 시•군•구의 교육 자치기능을 인정하지 않고 있다. 특히 지방자치법은 시•도가 처리해야 할 자치사무를 제한적으로 열거하면서 그 외 모든 자치사무를 기초자치단체에 두고 사무가 경합될 경우 시•군•구 기초자치단체의 사무로 규정하고 있다. 이에 비유하면 교육 자치는 오히려 시•도 교육감에게 모든 사무를 귀속시키고 시•군 교육청은 시•도교육감의 업무를 수임 처리하는 하급행정기관으로 운영되고 있다.



<시. 도의 자치사무 배분기준>

가. 행정 처리 결과가 2개 이상의 시•군 및 자치구에 미치는 광역사무

나. 시•도 단위 동일한 기준에 따라 처리 되어야 할 성질의 사무

다. 지역 특성을 살리면서 시•도 단위로 동일성을 유지할 필요가 있는 사무

라. 국가와 시•군 및 자치구사이의 연락조정 등의 업무

마. 시•군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무

바. 2개 이상의 시•군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무


< 시•군•구의 자치사무 배분 기준 >

가. 위 시•도지사가 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사무

나. 인구 50만 이상의 시에 대하여는 도가 처리하는 일부사무를 직접처리


< 시•도와 시•군•구 자치사무 처리를 경합할 경우>

가. 시•군•구에서 먼저 처리 한다.


3. 지방교육 자치의 단계적 실천 방안


1) 제 1단계---시군구로 업무 위임. 이양

가. 시•군•구 교육 자치기능을 선행 실시하여야 한다.

지방교육 자치에 관한 법률 제2조를 지방자치법 제10조와 같은 내용으로 개정하여 시•군•구 교육자치가 우선 실시되도록 하여야 할 것이다. 의결기능은 시. 도의회가 교육위원회 기능을 수행하는 것과 같이 시•군•구 의회가 담당하면 될 것이다.

나. 시. 도교육청에서 관장하고 있는 ‘고등학교 교육, 학예, 행정’을 ‘시•군 교육 지원청’으로 이양해야 할 것이다.

고등학교의 교육, 학예, 과학, 기술, 체육, 청소년지도 등의 사무가 시• 도 교육청 사무기능으로 되어있어 시•군•구 학교교육에서 자율성을 발휘할 수 없으며 또한 시•군•.구 단위 고등학교를 제외한 초•중학교 교육만을 대상으로 하는 시•군•구 교육행정협의회운영도 그 실효성이 의문시 된다.

예컨대 경상북도의 경우 전국토의 19%(19,030㎢)의 광활한 면적에 193개 고등학교 9만5천여 명이나 되는 학생을 도교육청에서 학술과 예술 업무를 직접 관장하고 있음은 장학업무의 비능률은 물론 자치, 자율시대와는 거리가 먼 단면이라 아니 할 수 없다.

지방교육자치법 제35조에 ‘교육장은 공•사립의 유치원, 초등학교, 중학교, 공민학교, 고등공민학교 및 이에 준하는 각종 학교의 운영에 관하여 시•도 교육감의 위임을 받아 사무를 처리한다.’라고 규정함으로서 시•군•구의 자치자율권을 인정하지 않고 있다. 또한 위임 업무도 고등학교를 제외한 시•도 교육감의 업무로 분장하고 있다. 이를 고등학교 교육 학예업무를 우선적으로 시•군•구 교육청에 위임이 아닌 근본적으로 그 권한을 이양한 후에 점진적으로 자치사무로 정착시켜 나가야할 것이다. 한편 시•군•구의 교육행정도 대폭 각급 학교장이 자율적으로 처리하는 권한으로 이양해야 할 것이다.


2) 제2단계 — 일부 시군구 시범 운영

가. 인구2~3만의 농•산•어촌 과소지역은 기초 자치단체 시•군 일반 행정과 교육행정을 일원화하도록 선행 시범 추진한다.

인구과소 농산어촌지역이라 함은 인구가 과소하고 지속적으로 감소하면서 관할 면적은 넓은 지역을 의미한다. 지방행정연구원의 연구결과에 의하면 인구 규모, 인구증감률, 그리고 관활 면적이라는 3개 변수를 적용한 결과 전국적으로 5개 군이 이에 해당된다고 한다. 따라서 이들 지역은 각급 행정이 주민에 대한 서비스제공능력이나 행정효율 면에서 개선이 시급한 지역으로 우선 교육행정과 일반지방행정을 통합하여 시장군수가 교육행정을 책임지도록 시범적으로 운영하고 그 결과를 토대로 점차 확대해 가는 방안이다. 이 경우 교육행정을 전담하는 부단체장이나 교육전담 담당관을 두어 교육의 특수성과 전문성을 이어갈 수 있도록 하는 방안이 될 수 있다.

특히 이번 지방분권 및 지방행정체재개편에 관한 특별법 제10조의 규정에는 지방분권의 시범실시 조항을 두고 있다. 즉 ‘국가는 지방분권 정책을 추진함에 있어 필요한 때에는 그 지방자치단체의 실정에 맞게 시범적 차등적으로 실시할 수 있다.’라는 합법적 근거가 있으므로 시범실시를 실천하겠다는 의지가 중요한 관건이 될 것이다.

나. 기초자치단체중 교육 자치일원화를 희망하는 시. 군을 우선 실시하는 방안이다. 228개 시. 군. 구의 재정상태 등 자치여건의 형평성은 천차만별이다. 이를 동일시하며 접근하다가 시행착오를 경험했던 지난 일을 뒤돌아보아야 할 것이다. 재정여건이 좋은 과천시나 유성구등에서 학교급식이나 교육경비를 지원하겠다고 해도 지방행정에서 교육행정청에 지원 할 수 있는 법적규정이 없어 긴 세월 행정낭비로 이어지고 주민과 학생들이 서비스를 받을 수 없었던 사실들을 고려해야 한다.

그러므로 재정력이 대단히 좋은 곳이나 두자치단체가 통합한 지역이나 인구 100만 내외의 기초자치단체는 지방자치행정과 교육자치행정을 통합하여 그 지역 주민스스로에게 미래교육에 대한 책임을 맡기는 것이 지역의 역량을 극대화하여 국가발전을 이룩하는 초석이 되리라고 본다.


3) 제 3단계 — 선 시군구 일원화 후 시도 일원화

가. 시. 군. 구 지방자치와 교육 자치를 일원화한다.

위 1단계와 2단계를 거처 시•군•구 기초자치의 일반 행정과 교육행정을 완전 일원화하는 방안을 추진한다.

기초단위에서 교육 자치를 실시하고 있는 미국, 영국, 일본의 예를 들지 아니하더라도 우리나라의 기초단체에서도 주민욕구를 충족하기 위하여 여러 분야에서 교육자치 요소를 시행하고 있다.

예컨대 시•군에서 지방세의 3~5%를 교육경비로 지원하는 조례제정과 학교 급식비지원, 방과후 학교운영비 지원, 학교 환경시설경비, 평생학습 프로그램운영, 장학사업 등 시•군 교육지원청의 교육 자치요소보다 오히려 시•군•구 지방자치단체에서 선도적으로 교육자치의 싹이 자라나고 있다는 것은 대단히 고무적이라 할 수 있다.


참고로 미국, 영국, 일본의 기초 자치단체의 교육자치 내용을 요약해서 수록한다.


일본 : 자치단체장은 교육예산 집행권과 교육위원 임명권을 가지며 자치단체장 중심의 교육자치 행태가 강화되는 추세다.


미국 : 주(State)단위는 일반자치와 교육 자치를 통합운영하고, 학교 구(School District)단위는 일반자치와 교육 자치를 분리운영하나 최근 교육문제 해결을 위한 시장의 권한으로 교육자치 편입을 요구하여 1955년 이후 19개주의 49개 기초교육구가 일반행정에 편입되었다.


영국 : 일반자치와 교육 자치는 지방의회중심으로 통합 운영된다. 따라서 지방의회를 정점으로 지방행정당국(LA)과 지방교육청(LEA)이 통합된 형태이다.

나. 최종 시•도 광역 지방자치와 교육 자치를 연계 일원화한다.

교육 자치를 담당하는 시도교육위원회는 교육 학예에 관한 시•도 상임위원회가 그 기능을 일원하고 그 구성원도 시•도의원과 별도로 선출하는 시•도 교육의원(종전 교육위원)으로 일원화하였으며 시•도 교육의원은 시•도의회 의원의 지위와 권한을 가지게 된다.(교육자치법 제 5~6조) 시•도의회가 교육위원회 기능을 함으로써 광역적 자치기능은 법적, 제도적으로 자치형태를 갖추었다.

이는 지방자치단체와 교육자치의 일원화는 곧 시•도청(시•도지사)과 교육청(교육감)을 연계하여 일원화하는 내용이 되겠다.

이미 지방교육 자치에 관한 법률 제1조(목적) 제2조(교육 학예사무의 관장)는 일원화 되어있다. 다만 지방자치법의 단서규정이라고 할 수 있는 교육. 학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영에 관한(교육감)사항은 제3조에 두고 있다.

또한 시•도지사와 시•도교육감이 함께 구성하는 지방교육행정협의회를 설치운영하고 있으며(교육법 41조)시•도의 일반회계로부터 교육, 학예에 관한 경비는 교육행정으로 지원하고 있다.(교육법 제36조)

교육 자치와 지방자치의 일원화는 원론적으로 깊게 연계되어 있다. 따라서 시•군•구 교육자치가 선행되고 점진적으로 일원화 가능한 부분을 단계적으로 연계하면서 약 10여년 후 궁극적으로 분산된 교육행정을 일원화하는 교육 백년대계의 기틀을 마련해야 할 것이다.


4. 맺는 말
이상 일반자치와 교육자치의 일원화 하는 방향을 모색해 보았다, 일원화 하는 과정에서 지역주민과 학부모, 각 학교장의 참여와 교육재정을 더욱 확대(현 내국세의 20.7%)하고, 지방자치단체장의 책임성을 확보하는 방향으로 추진되어야 할 것이다.

우리의 행정문화는 획일적으로 일시에 모든 것을 개혁, 개선함으로써 국민들로부터 찬사의 박수를 받으려는 행정행태가 지속되어 왔다. 그러나 이에 따르는 문제점도 적지 않아 그 문제를 해결하기 위해 더 많은 시간과 낭비를 초래해 왔다.

따라서 지방행정과 교육행정의 일원화는 우선적으로 시•군. 구 단위 지방교육자치역량을 제도적으로 갖추어(권한이양) 자치역량을 배양한 후 인구과소 농산어촌지역이나 여건이 성숙되고 희망하는 자치단체부터 우선 시범 실시하고 이를 바탕으로 시•군•구기초단위에서부터 일원화하여 최종적으로 광역단위로 일원화해 나가는 단계적 접근 전략을 제시하고자 한다.

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